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專訪中規院陳明:中國的城市政策應該差異化

發布日期:2018-06-20  點擊次數:238

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   中國城市規劃設計研究院(簡稱中規院)是中華人民共和國住房和城鄉建設部直屬科研機構,是全國城市規劃研究、設計和學術信息中心。中規院主要承擔國家重要城市的總體規劃、國家級城市群規劃和區域規劃的編制任務,在國家和區域總體發展戰略、城市化和城市發展戰略等方面的研究積累深厚,近年來完成了全國城鎮體系規劃等一批重要項目,是雄安新區規劃編制的技術牽頭單位。

  今年3月,國家發改委下發《國家發展改革委關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》稱,今年要全面實施城市群規劃。包括編制實施粵港澳大灣區發展規劃,印發實施關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等跨省區城市群規劃,加快實施長三角、長江中游、成渝、中原、哈長、北部灣等城市群規劃,指導省級行政區內城市群規劃編制實施。

  澎湃新聞:“城市群”的概念是如何產生的?

  陳明:“城市群”這個概念一開始來自學術界,從1990年代就開始存在了。當時是從國外類似概念翻譯而來,如Metropolitan Area、Mega-City Region、Urban Agglomeration、Urban Cluster、Metropolitan、Megalopolis等概念。國內對這些名詞的翻譯也是五花八門,如“巨大城市帶”、“大都市帶”、“大城市連綿區”、“大城市集群區”等。我記得是中科院南京地理所的姚士謀老師翻譯為“城市群”,但這個概念也并沒有得到學術界的普遍認可,只是眾多學術術語中的一個。

  在2006年出臺的國家“十一五”規劃中,明確提出要把“城市群作為推進城鎮化的主體形態”,這是城市群第一次出現在國家級的官方政策性文件中。在之后的國家“十二五”規劃、“十三五”規劃、國家新型城鎮化規劃(2014-2020)中,都把推動和促進城市群的發展作為重要的政策。

  在今年的19大報告中,可以看出城市群的地位更加重要,文件表述也由以往的“構建大中小和小城鎮協調發展”的“主體形態”上升到“主體”。雖然只是去掉了“形態”兩個字,但卻蘊含著豐富的政策內涵,即推進城市群的發展,不僅是形態和空間問題,更是全面綜合的公共政策問題。

  從學術角度,經濟社會發展水平較高地區的城市之間有著比較密切的經濟聯系和往來時,就可以稱之為城市群。許多學者還從核心城市的數量和規模、區域整體的人口和經濟規?;蛘呙芏鹊戎笜?,提出了科學界定我國城市群的標準。

  澎湃新聞:近年中國城市群建設有些什么新進展?

  陳明:近年這一輪城市群規劃是2014年啟動的。2013年12月,中央召開了城鎮化工作會議,會后要求國家發改委和建設部牽頭組織編制城市群規劃,這是近年來發布城市群發展規劃的重要原因??缡^的城市群由國家發改委和住建部牽頭編制,不跨省區的城市群,則由所在省區自行編制。前者諸如兩部委聯合編制的成渝、長三角、北部灣、關中平原,以及由國家發改委牽頭編制的哈長、長江中游、中原、蘭西、呼包鄂榆、粵港澳大灣區和海峽西岸;后者如山東半島、遼中南、山西中部、天山北坡、滇中、黔中等。
目前,跨省區的城市群只有粵港澳大灣區和海峽西岸仍未公布。

  另外,近年我國城市群統籌協調發展的步伐加快還與中央的高度關注密切相關,比如《京津冀協同發展規劃綱要》以及北京城市副中心規劃、雄安新區規劃,這對去全國其他城市群發展也起到了促進作用。

  澎湃新聞:你對中國未來城市群發展怎么看?

  陳明:我們對中國城市群做出的展望是從學術角度進行的,可能和政策區角度的研究判斷不完全一致。我們在研究中,從學術角度將國家的城市群按照經濟社會發展水平和密集程度的不同,劃分為三類類型:即I級都市連綿區、Ⅱ級城市連綿區和聯合都市區。

  我們預測到2030年我國將形成20個城市群,包括5個Ⅰ級都市連綿區、7個Ⅱ級都市連綿區和8個聯合都市區:Ⅰ級都市連綿區:京津冀、長三角、珠三角、成渝、武漢;Ⅱ級都市連綿區:山東半島、海峽西岸、長株潭、遼中南、關中、中原和環鄱陽湖;聯合都市區:哈長、北部灣、呼包鄂、山西中部、滇中、黔中、蘭西、寧夏沿黃。
到2030年,20個城市群的總面積將達到130.4萬平方公里,占全國陸域總面積的13.5%;GDP總量達到154.8萬億元,占全國75.2%的份額;人口總量達到8.97億人,占全國75.2%的份額。

  其中,京津冀、長三角和珠三角三大城市群,以占全國4.5%的用地面積,集聚全國28%的總人口,創造全國37%的生產總值。

  澎湃新聞:在做這個預測時還有什么新發現嗎?

  陳明:我們研究發現,到2030年中國會出現一些衰退型城市,例如某些資源型城市、東北老工業基地城市等,這些城市的人口將出現大量流失,按照學術判斷,可以說進入了“衰退”,可能是階段性衰退,也可能會陷入持續衰退,但是不能忽視這種情況。

  我認為未來中國的城市政策應該進行差異化指導,目前的規劃政策都是應對城市建設擴張階段的。未來中國的城市可以分為幾類:

  大城市仍會增長,但我們不希望大城市無序地蔓延擴張,而是能做到“精明增長”,增長的更加科學、合理,符合國家生態文明建設要求。
還有一類城市應該“精明調整”,這類城市已經進入相對穩定的階段,增長不會太快,這時需要更好地提高城市品質,例如近年來開展的“城市雙修(生態修復、城市修補)”工作。
還有一類進入衰退的城市,則應該“精明收縮”,如美國以底特律為首的“鐵銹帶”,這類城市人口大量流失、企業大量搬遷、工人大量失業,導致城市擴張時期建設的大量基礎設施和公共服務無法繼續維持,就需要“精明收縮”,把人口相對集中居住,這樣基礎設施和公共服務也能相對集中,城市運行維護和公共服務供給的成本能夠得到節省。

  澎湃新聞:你提到大城市要“精明增長”,怎么看當前的大城市???

  陳明:大城市在全世界都屬于稀缺資源,如紐約、東京、倫敦、首爾等城市都面臨人口涌入的壓力,不唯獨中國會遇到這個問題。因為特大城市在提供有活力的城市生活、豐富的文化體驗、種類多樣的就業機會,甚至僅僅是自身未來發展的想象空間,都是中小城市根本無法比擬的,這對人群特別是年輕群體有著無與倫比的吸引力,全世界都是如此。中國當前主要的問題是短時間人口持續大量地涌入和城市治理能力不適應的階段性矛盾。

  隨著人口的涌入,政府的管理水平和基礎設施的承載能力碰到了很大的瓶頸。但是我相信,隨著時代的發展,這個矛盾是會緩解的。以東京為例,他們在上世紀70、80年代的時候人口有2000多萬人,當時城市也面臨著很大的管理壓力,基礎設施和公共服務供給嚴重不足。但現在人口規模達到了3000萬人,隨著城市管理和服務能力上升、大規?;A設施和技術進步,以及人口素質進一步提高,使得城市運行、管理反而比2000多萬人時好很多。

  大城市病我們要客觀、理性地認識,它是一個階段性問題,是可以通過各種方式解決的。我覺得我國推動城市群的建設,可能是治理大城市病的一個重要手段,兩者是可以結合在一起的。我們國家政策文件中,多年來一直強調要 “推進大中小城市和小城鎮協調發展”,但是一直苦于沒有抓手。

  現在看來,城市群可能就是一個很好的抓手,因為在城市群里,就既有大城市,也有大量的中小城市和小城鎮。如果城市群發展好了,大中小城市和小城鎮也就做到了協調發展。再加上諸如高鐵、城際軌道等基礎設施在城市群地區快速完善,以及醫療、教育等公共服務均等化不斷獲得進展,這些都會使中小城市的發展動力和吸引力得到增強??梢哉f,中小城市和大城市是一個硬幣的兩面,只有中小城市發展好了,治理大城市病才會有希望。
澎湃新聞:發展城市群過程中會面臨什么問題呢?

  陳明:對城市群發展來說,一個比較好的溝通協商機制是很重要的。目前,在中央的帶動下,京津冀協調發展已經進入了良性軌道。長三角方面,隨著長三角區域合作辦公室的成立趨勢也較為樂觀。

  這樣的協調機構如何發揮更好的作用是很重要的,比如泛珠三角、長株潭、廈漳泉等地的一體化協調機構一直都存在,但是效果并不是太理想。大家反正一年開一次會,會上熱熱鬧鬧討論一番簽一堆協議,回去該怎么干還怎么干。這就不符合中央新的發展要求,所以在機制上還會有創新性的探索。

  另外,大城市的讓利也是很重要的。因為對城市群發展來說,如果大城市把所有資源都把在手里不放,不進行讓渡和讓利,就是空談。如果大城市能把它的功能進行有效的疏解,將治理大城市病和帶動中小城市發展能夠結合起來,就是個比較好的方向。

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